(2024 Mesa Redonda China-Estados Latino-Americanos e Caribenhos sobre Direitos Humanos, Rio de Janeiro, Brasil 2024.9.10)
Resumo: Por revisar origem de PNADH defendido na Declaração de Viena, adotada pela Segunda Conferência Mundial de Direitos Humanos em 1993, esta tese analisa as práticas de países europeus, africanos e asiáticos, especialmente a prática bem-sucedida da China de estabelecer, divulgar e implementar 4 PNADH, e analisa evolução e desenvolvimento do mecanismo de avaliação/supervisão de PADH, e sua combinação com mecanismo de Revisão Periódica Universal das Nações Unidas. Por fim, destaca sua contribuição para progresso da garantia de direitos humanos através de “declaração” à “legislação” e à “implementação” de PADH.
Palavras-chave: Declaração e Programa de Ação de Viena; Plano Nacional de Ação em Direitos Humanos para Progresso (PNADH); Avaliação/supervisão; Garantia de direitos humanos
I. Origem
Após o fim da Guerra Fria, muitos países em desenvolvimento estavam ansiosos para eliminar o confronto nas atividades internacionais de direitos humanos por cooperação internacional. Nesse contexto, a Segunda Conferência Mundial de Direitos Humanos foi realizada em Viena, em 14 de junho de 1993, com a participação de representantes de mais de 180 países, incluindo a China. Em 25 de junho, a Conferência adotou seu documento final, Declaração e Programa de Ação de Viena, conhecido como Declaração de Viena. É produto da cooperação e compromisso mútuos entre os países ocidentais desenvolvidos e os países em desenvolvimento, reflete a vontade de muitos países em desenvolvimento, que representam a grande maioria da população mundial, e estabelece a base para cooperação internacional, e para cumprir objetivos de proteção de direitos humanos e liberdades fundamentais consagrados na Carta das Nações Unidas.
Declaração e Programa de Ação de Viena foi adotada pela Conferência Mundial de Direitos Humanos em 1993. O artigo 6 da Parte III do Programa recomenda que “cada Estado Membro considere a possibilidade de elaborar Plano Nacional de Ação, que identifique as medidas para promover e proteger direitos humanos”. Desde então, muitos países embarcaram na busca por estabelecer PNADH. Em 2002, o OHCHR das Nações Unidas publicou Manual sobre PNADH, que regulamenta e orienta princípios norteadores, objetivos e processo de estabelecer PNADH, contribuiu mais uma vez para motivar os Estados a estabelecer PNADH. De acordo com estatísticas incompletas, em julho de 2021, 58 países estabeleceram 85 PNADH, com ciclo médio de implementação cerca de 5 anos. A Austrália foi o primeiro país a estabelecer o PNADH (1993) , e a China é o único dos cinco membros permanentes do Conselho de Segurança da ONU que estabeleceu e implementou PNADH.
De 1993 até o presente, os países que lançaram e implementaram PNADH passaram por 3 fases: fase exploratória, fase estável e fase de salto, e o mecanismo de revisão periódica universal do Conselho de Direitos Humanos da ONU facilitou muito estabelecimento e implementação do PNADH em cada país; Os países africanos, asiáticos e latino-americanos são os principais que estebelecem PNADH, representando cerca de 3/4 dos 58 países e quase 80 PNADH; Os países em desenvolvimento demonstram maior interesse em desenvolver PNADH, enquanto os países com níveis mais altos de desenvolvimento econômico têm maior continuidade em estabelecer e implementar PNADH. Essa tendência também reflete o que foi reafirmado na Declaração de Viena: o direito ao desenvolvimento é um direito universal e inalienável, e é parte integrante de direitos humanos fundamentais; Considerando que desenvolvimento, democracia e respeito aos direitos humanos são interdependentes e se reforçam mutuamente, o direito ao desenvolvimento deve ser cumprido.
II. Exploração e prática pelos Estados
Desde a Conferência Mundial de Direitos Humanos em 1993, 7 países europeus – Letônia, Lituânia, Moldávia, Noruega, Suécia, Espanha e Finlândia – estabeleceram 9 PADH. Esses programas realizaram muitas explorações úteis em explorar mecanismos eficazes de promoção e inspeção. Entre elas, práticas e experiências de dar total importância ao papel de supervisão externa dos mecanismos internacionais de direitos humanos, ao papel de supervisão básica dos grupos sociais domésticos e público e ao estabelecimento científico de funções de supervisão especializadas das autoridades públicas dão uma referência.
Desde a realização da Conferência Mundial de Direitos Humanos em 1993, 9 países da África implementou 10 PADH. Esses planos arranjam especificamente garantir direitos políticos e direitos civis, bem como direitos econômicos, sociais e culturais, e expressam as boas intenções daqueles que estão no poder para promover a garantia de direitos humanos. Com base nos dados históricos do Índice de Desenvolvimento Humano de cada país e nos relatórios relevantes da revisão periódica universal das Nações Unidas, estabelecimento e implementação de PNADH pelos países africanos contribuíram para melhorar garantia de direitos humanos do país em alguns aspectos específicos, aumentar reconhecimento internacional, mas não garantir melhoria fundamental estado de direitos humanos. Isso demonstra amplamente que efeito positivo dos planos de ação está sujeito a condições específicas. Ao comparar conteúdos e efeitos dos planos nacionais, 5 relações merecem atenção especial: a relação entre história e realidade; a relação entre internacional e local; a relação entre direitos econômicos, sociais e culturais e direitos civis políticos; a relação entre ordem e plano; e a relação entre compromisso e capacidade de realização.
O PNADH (2009-2010), é 1º plano nacional da China com foco em direitos humanos, que especifica metas e medidas concretas que o governo chinês adotará nos próximos dois anos para promover e proteger direitos humanos. O PNADH foi estabelecido com ampla participação de todos os departamentos relevantes do governo chinês e todos os setores da sociedade. Em 13 de abril de 2009, o PNADH foi lançado pelo Escritório de Informações com a permissão do Conselho de Estado. O texto tem aproximadamente 22 000 palavras, e está dividido em 6 seções: introdução, garantia de direitos econômicos, sociais e culturais, garantia de direitos civis e direitos políticos, garantia de direitos das minorias étnicas, mulheres, crianças, idosos e pessoas com deficiência, educação sobre direitos humanos e cumprimento de obrigações internacionais de direitos humanos.
O PNADH (2012-2015) está dividido em 7 seções: introdução, direitos econômicos, sociais e culturais, direitos civis e direitos políticos, direitos das minorias étnicas, mulheres, crianças, idosos e pessoas com deficiência, educação sobre direitos humanos e cumprimento de obrigações de tratados internacionais de direitos humanos e comunicação e cooperação internacional de direitos humanos, implementação e supervisão.
O PNADH (2016-2020) é dividido em introdução, direitos econômicos, sociais e culturais, direitos civis e direitos políticos, direitos de grupos específicos, educação sobre direitos humanos e pesquisa, cumprimento de tratados de direitos humanos e intercâmbio e cooperação internacional, implementação e supervisão, e é o primeiro plano de ação a ser vinculado a plano quinquenal de desenvolvimento econômico e social nacional.
O PNADH (2021-2025) está dividido em 8 seções: introdução, direitos econômicos, sociais e culturais, direitos civis e direitos políticos, direitos ambientais, garantia de direitos e interesses de grupos específicos, educação sobre direitos humanos e pesquisa, participação na governança global de direitos humanos, implementação, supervisão e avaliação, e contém cerca de 200 metas e tarefas específicas. O plano de ação afirma que construção abrangente de país socialista moderno é novo ponto de partida para desenvolver direitos humanos na China. Com base na implementação e experiência adquirida de 3 PNADH, o governo chinês formulou o PNADH (2021-2025), que estabelece metas e tarefas para respeito, proteção e promoção dos direitos humanos em 2021-2025.
III. Avaliação, supervisão e revisão periódica
Desde a Conferência Mundial de Direitos Humanos em 1993, promover garantia nacional de direitos humanos por PNADH tornou-se prática política em mais de 1/4 dos países mundiais. A avaliação do PADH ajuda a conhecer efeitos de plano, melhorar qualidade das políticas do plano sucessor, e aumentar eficácia de implementação do plano. A partir do texto e prática de políticas dos planos, a avaliação inclui tanto “autoavaliação” dos implementadores, avaliação abrangente dos comitês interdepartamentais governamentais (grupo) e avaliação do público-alvo, organizações sociais e especialistas em direitos humanos. As maneiras de avaliação incluem pesquisa de campo, avaliação qualitativa, medição baseada em indicadores e supervisão de processos. Os resultados da avaliação ajudam a articular PADH em diferentes momentos, oferecer a possibilidade de acumular e transmitir experiências, e promover a adaptação ideal dos assuntos envolvidos no ciclo de plano.
A partir de relatório do mecanismo de revisão periódica universal do Conselho de Direitos Humanos da ONU, é possível distinguir 3 tipos de avaliações feitas pela comunidade internacional sobre estebelecimento e implementação do PNADH em diferentes países: “avaliações dignas de nota”, que expressam preocupação objetiva; “avaliações elogiosas”, que expressam apreciação ou incentivo; e “avaliações aspiracionais”, que expressam expectativas de implementação ou melhoria. As avaliações de 3 tipos mostram estrutura de 1:4:2. Geograficamente, os países asiáticos receberam a maior atenção, seguidos pela Europa e África, em menor escala, pelas Américas.
A China explorou um caminho de avaliação, que está de acordo com realidade do país por lançar 4 PNADH e implementar 3 PNADH. Em primeiro lugar, ao comparar títulos de dois relatórios de avaliação do PNADH, revela uma mudança de “direitos humanos numéricos” para “direitos humanos empíricos”. O relatório de avaliação emitido em 2011, foi titulado “Relatório de Avaliação do PNADH (2009-2010) “, e o relatório de avaliação emitido em 2016, foi titulado “Relatório de Avaliação de Implementação do PNADH (2012-2015) “, que tem “implementação” mais do que o primeiro. Isso significa que: em primeiro lugar, os direitos humanos na China não são mais invenção no papel, mas prática de ação; Em segundo lugar, o primeiro relatório é avaliação rígida de “direitos humanos numéricos”, enquanto o segundo é acúmulo de experiências-piloto de “direitos humanos empíricos”; Em terceiro lugar, a mudança de “numéricos” para “empíricos” reflete importância que o Estado atribui ao Relatório de Avaliação de Ação em Direitos Humanos, e sua regularização e implementação prática. Além disso, práticas de direitos humanos da China não é mais lua na água ou flor no espelho, mas guia prático direcional, e se tornará referência importante para próximo Plano e sua avaliação, fornecendo sinais de alerta antecipado da continuidade, suspensão e término do PADH.
Em segundo lugar, ao comparar títulos gerais de dois relatórios de avaliação do PNADH, revela mudança de incerteza para determinação de avaliação de direitos humanos. Em ambos os relatórios, com exceção do 1º nível título “Status da implementação”, cada 1º nível título do primeiro relatório tem palavra “Sobre” mais do que o segundo. No primeiro relatório, 1º níveis títulos eram “Sobre direitos econômicos, sociais e culturais”, “Sobre direitos civis e políticos”, “Sobre direitos das minorias étnicas, mulheres, crianças, idosos e pessoas com deficiência”, “Sobre educação sobre direitos humanos”, “Sobre implementação das obrigações internacionais de direitos humanos e sobre intercâmbio e cooperação internacional de direitos humanos. “Sobre” não apenas criam sensação de incerteza de que o conteúdo ainda não está claro, e está prestes a ser explorado, mas também criam algumas dificuldades para avalição de precisão. Entretanto, no segundo relatório de avaliação, “sobre” não aparece novamente. Além disso, no primeiro relatório, havia 55 declarações de “sobre”, enquanto no segundo havia apenas 25, o que diminuiu quase 1/2. Em suma, essas mudanças indicam que a compreensão da China sobre o conteúdo específico de direitos humanos está se tornando cada vez mais clara, e que sua avaliação de direitos humanos está constantemente se movendo em direção à precisão e ao refinamento.
Por fim, pluralidade de sujeitos da avaliação, institucionalização do processo de avaliação, fornecem base material e institucional para regularização da avaliação do PADH. Para supervisão e avaliação de implementação do PADH, 1º PADH estipula que “será estabelecido Mecanismo de Reunião Conjunta do PNADH, liderado pelo Escritório de Informações e Ministério das Relações Exteriores, e composto por órgãos legislativos e judiciais e departamentos funcionais relevantes do Conselho de Estado, é responsável pela coordenação geral da implementação, monitoramento e avaliação desse Plano de Ação “. 2º e 3º PADH são dedicados ao sexto item “implementação e supervisão”, e 2º afirma expressamente que “Mecanismo de Reunião Conjunta do PNADH é responsável pela implementação, supervisão e avaliação”, “realizando estudos etapa por etapa, inspeções e avaliação final”; 3º PADH propõe ainda “aprimorar Mecanismo de Reunião Conjunta do PNADH, fortalecer supervisão e avaliação da implementação do Plano de Ação, e garantir sua implementação abrangente em vários níveis”, e ainda solicitou ‘realizar pesquisas, inspeções e avaliações passo a passo, introduzir mecanismo de avaliação de terceiros, e publicar relatórios de avaliação em tempo hábil’. Como pode ser visto nas disposições de 3º PADH sobre mecanismos de avaliação, os mecanismos de avaliação estão gradualmente se profissionalizando e se integrando à experiência, e estão formando a avaliação regularizado de direitos humanos.
IV. Da declaração à legislação e à implementação
O “PADH” é, por si só, a expressão de declaração de política. A China está garantindo direitos humanos por caminhos duplos: institucionalização e estado de direito. Enfatiza apenas promoção coordenada de garantir direitos humanos e construir sistema nacional de política democrática, mas também dá maior ênfase à orientação de Constituição. O PNADH é documento de política em fases do governo chinês para promover e proteger direitos humanos, e é política oficial que abrange vários campos, como política, economia, sociedade, cultura, ecologia e meio ambiente etc. Indica que garantir direitos humanos começou se tornar ação especial, ou seja, o PNNDH é documento da declaração que simboliza a tendência da política do Estado. Comparando os conteúdos específicos de 3 PADH, pode-se observar que o conteúdo do PADH tem sido continuamente enriquecido, e que declarações de política não está mais adaptada às exigências do desenvolvimento social, por isso, o conteúdo do PADH não está mais limitado ao nível de “política”, mas gradualmente transformado no “legislativo”, finalmente, no “operacional”.
Certas garantias de direitos específicos passaram gradualmente de proteção declaratória para compulsão legal de acordo com as normas legislativas, concentrando-se no cerne do problema, compreendendo ponto e rompendo garantia de direitos humanos com ação. De direito ao ensino no PADH, pode-se observar mudança na forma de sua garantia. O “direito ao ensino” é direito prioritário em 3 PADH, e a extensão das garantias do direito ao ensino não é muito diferente, têm 8, 7 e 8 parágrafos, respectivamente. 3 PADH têm expressões de garantia de direito ao ensino obrigatório, e maneira torna-se mais clara, e tem ações específicas. Sobre desenvolvimento equilibrado do ensino obrigatório, 1º PADH é “Promover ativamente desenvolvimento equilibrado do ensino obrigatório”, 2º PADH é “Alocação equilibrada de recursos educacionais” e 3º é “Formação da força de ensino rural “. A mudança de “desenvolvimento equilibrado”, que tem conotação pouco clara, para alocação equilibrada de “recursos educacionais”, ou seja, a alocação equilibrada de recursos materiais, como a padronização das escolas, e depois para a “formação da força de ensino rural”, captura o núcleo da garantia do direito ao ensino. Ou seja, ao promover desenvolvimento equilibrado do ensino obrigatório, garantia do direito ao ensino evoluiu da declaração de “garantir direito igualitário dos cidadãos ao ensino” para ensino obrigatório legalmente de “promover ensino obrigatório de nove anos”, e para estabelecimento da meta específica de “até 2020, número médio de anos de escolaridade da população em idade ativa chegará a 10,8”, bem como construção de instalações físicas, formação de professores e outras medidas, proporcionaram caminho concreto para garantia do direito ao ensino.
V. Conclusão
Desde que a Conferência Mundial de Direitos Humanos em 1993 emitiu a Declaração de Viena, conclamando os países a designarem PNADH, mais de 1/4 dos países do mundo responderam positivamente, estabelecendo e implementando PADH para aumentar seu nível de garantia de direitos humanos, cada um explorando o caminho de “estabelecimento-implementação-avaliação/supervisão” do PADH de acordo com suas próprias realidades. A China, com população de quase 1,5 bilhão de pessoas e a segunda maior economia do mundo, explorou ativamente, por estabelecer e implementar 3 planos de ação, está no processo de implementar 4º plano de ação, acumulando experiência valiosa, e avançando passo a passo em direção às metas estabelecidas, em sintonia com plano de desenvolvimento de médio e longo prazo do país. Talvez nem todos os chineses conheçam o PNADH, mas todos participam e se beneficiam do plano. Cada salto de direitos econômicos, sociais e culturais para direitos civis e políticos não é apenas avanço da causa de direitos humanos da China, mas também contribuição para causa global de direitos humanos.
